samedi 31 mai 2014

O Ante-projecto da Lei Orgânica do Sistema de Organização e Funcionamento do Poder Local, proposto pela Bancada Parlamentar da UNITA no dia 19/03/2014



Com a permissão de Sua Excia. Sr. Presidente da Assembleia Nacional, farei a apresentação do projecto de Lei Orgânica do sistema de Organização e funcionamento do Poder Local, proposta do Grupo Parlamentar da UNITA.

Excelentíssimos Srs. Deputados

Ilustres Representantes do Titular do Poder Executivo
Minhas Senhoras e meus Senhores,

A organização moderna e democrática do Estado passa pela criação e funcionamento das autarquias locais. O Poder local constitui-se hoje como uma das maiores conquistas da democracia, incentivando participação e atribuindo cidadania.

Estamos firmemente convencidos que a institucionalização do Poder Local e o funcionamento das autarquias concorrerão para o desenvolvimento local e nacional, contribuindo também para a afirmação de direitos e liberdades dos cidadãos.

Esse conceito de cidadania, que no nosso pais tarda imenso a ser abraçado, que sabemos não resultara automaticamente da simples aprovação da lei do Poder Local, mas há que mostrar e demonstrar vontade política em ver a constituição da República de Angola estabeleceu a necessidade, o imperativo e os pressupostos para a organização do Poder Local, sendo este uma das componentes imprescindíveis para a efectiva concretização da realização da soberania popular. É através da institucionalização do poder local que o povo de Angola poderá, e, cada cidadão, encontrar a realização dos seus direitos fundamentais plasmados na Constituição da República.

A Assembleia Constituinte de 2010, assumiu seis principais opções estratégicas relativas ao poder local, que consubstanciam as seis principais alterações verificadas face à Lei Constitucional de 1992.
• A primeira e significativa alteração são de ordem sistemática: o poder local foi consagrado num título autónomo, fora do título sobre a organização do poder do Estado (Título IV da CRA) e o único artigo sobre a administração local do Estado (artigo 201º) foi colocado no título da administração Pública (Título V). Corrigiu-se, assim o conceito de poder local, anteriormente consagrado como poder desconcentrado de Estado integrado na Administração Pública do Estado.
•A segunda e significativa alteração prende-se com a elevação da dignidade constitucional do poder local, dignificação de que são sinais: o facto de lhe serem dispensados mais de uma dezena de artigos; a declaração solene de que “a organização democrática do Estado ao nível local estrutura-se com base no princípio da descentralização político-administrativa” (artigo 213º, nº 1, 1ª parte, da CRA); a integração no âmbito do poder local de três formas organizativas, a prescrição de uma reserva de lei orgânica da Assembleia Nacional sobre a matéria (artigo 164º, alínea f), da CRA)

.• A terceira alteração tem a ver em especial com a valorização das autarquias locais, traduzida no aperfeiçoamento do conceito de autarquia local (artigo 217º, nº 1), na definição abrangente do princípio da autonomia local (reiteradamente invocado ao longo do texto da Constituição), na previsão de diversas garantias, designadamente financeiras, patrimoniais, normativas e jurisdicional, a favor das autarquias locais, na expressa definição do respectivo sistema de governo (artigo 220º), enfim na expressa previsão de uma generosa cláusula geral de atribuições (artigo 219º), que inclui todas as áreas da governação. Tal valorização pode mesmo ser considerada uma consagração do “Direito constitucional autárquico angolano”.

• Em quarto lugar, quanto às categorias de autarquias locais, a Constituição prevê expressamente apenas o município, mas admite a criação de outras autarquias, seja ao nível supra-municipal, seja ao nível infra-municipal (artigo 218º, nºs 2 e 3).

• Em quinto lugar, a Constituição eleva o princípio da autonomia local e limite material do poder de revisão constitucional (artigo 236º, alínea k).

• Por último, a CRA estabelece, no artigo 242º nº 1 que 2ª institucionalização efectiva das autarquias locais obedece ao princípio do gradualismo”, o que implica a necessidade de se estabelecer um calendário vinculativo para a concretização faseada dos actos que concorrem para a sua materialização nos diversos planos em que o fenómeno se projecta.

A presente lei orgânica vem concretizar as seis grandes alterações já identificadas, ao estabelecer, nos termos da alínea f) do artigo 164º da CRA, as bases do sistema de organização e do exercício do Poder Local.

Destaca os fundamentos constitucionais do poder local, afirmando-o como expressão dos princípios da descentralização político-administrativa, da separação vertical de poderes, do pluralismo de organização política, da democracia representativa e participativa, todos eles emanação ou dimensões do princípio do Estado de Direito e do princípio democrático.

Segundo a doutrina constitucional, «normas constitucionais impositivas em sentido estrito (imposições constitucionais) são imposições de carácter permanente os órgãos do Estado (sobretudo o legislador), de uma forma permanente e concreta, ao cumprimento de determinadas tarefas, fixando, inclusive, directivas».

A importância deste tipo de normas “deriva do facto de elas imporem um dever concreto e permanente, materialmente determinado, que no caso de não ser cumprido, dará origem a uma omissão inconstitucional” (artigo 232º da CRA).

Neste plano, referira-se o facto de as autarquias locais já estarem previstas na lei Constitucional de 1992, razão pela qual, em rigor, o prazo para a respectiva constituição em todo o território nacional, deveria ser contado a partir dessa data ou, pelo menos, a partir de 2002.

Angola encontra-se, assim, perante uma omissão inconstitucional que o presente projecto de lei visa colmatar.
O SENTIDO DO PRINCIPIO DO GRADUALISMO

A constituição de 2010 definiu como critério regulador da institucionalização das autarquias locais o “o principio do gradualismo” (artigo 242º, nº 1) especificando que os órgãos competentes do Estado determinam por lei a oportunidade da criação das autarquias locais, o alargamento gradual das suas atribuições, o doseamento da tutela e a transitoriedade entre a administração local do Estado e as autarquias locais (artigo 242º, nº 2).

Importa clarificar, primeiramente, que “os órgãos competentes do Estado” não são os órgãos auxiliares do Presidente da República. A CRA atribuiu à assembleia Nacional, e só a ela:

• Competência política para fixar e alterar a divisão administrativa do território (art. 161º alínea f)
• Reserva absoluta de competência legislativa sobre as “bases do sistema de organização do poder local e da participação dos cidadãos e das autoridades tradicionais no seu exercício” (artigo 164º/ alínea f);

• Reserva absoluta de competência política e legislativa para definir termos de partilha dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias, bem como todos os demais elementos relativos aos poderes financeiros, impostos locais e tutela administrativa (artigos 215º 3 217º, nº 3):

Assim no respeito pelo princípio da autonomia local, pelo princípio democrático e pelo princípio do gradualismo, a presente lei cria as autarquias municipais e supra municipais, e propõe um calendário para a intervenção actuante da Assembleia Nacional e de outros actores no processo de implantação efectiva do poder local em Angola.

Define, para o efeito treze eventos ou actos normativos necessários à implantação efectiva das autarquias e demais órgãos do poder local e fixa a data limite para a sua materialização no período que decorre entre Outubro de 2013 e Setembro de 2016.

Desses eventos, importam sobremaneira os primeiros seis, por se prenderem com a necessidade imperiosa de criação efectiva, no curto prazo de condições matérias para a implantação efectiva das autarquias, ao passo que os demais eventos prendem-se já com o estádio subsequente de institucionalização (o aprofundamento das instituições locais), com projecção no médio prazo.

Este é o sentido doutrinário do princípio do gradualismo consagrado na Constituição (CRA).

Escrevendo no contexto da precedente lei constitucional, alguns autores, vieram a público defender que haveria designadamente razões políticas e jurídicas na base do gradualismo: que principio do gradualismo significa que as autarquias não devem ser instaladas em todo o país ao mesmo tempo, para se evitar perigo da desintegração do Estado unitário.

A presente lei rejeita categoricamente por violar preceitos constitucionais e não ter suporte doutrinário.

• Não há razões políticas, porque a CRA já tomou a decisão fundamental de impor a “institucionalização efectiva” das autarquias locais, sem que aí tenha vislumbrado nenhum perigo para as instituições estaduais; não há razões jurídicas, porque a decisão constituinte foi tomada no quadro da Constituição como um todo, o que vai muito para além dos referidos princípios da proporcionalidade ou da unidade do Estado. Alias, em rigor, a única base do princípio do gradualismo é a vontade do legislador constituinte”, afirma o professor Melo Alexandrino.

Ainda no mesmo contexto, alguns juristas vieram a publico defender que, com base no princípio do gradualismo, o surgimento das autarquias locais não deveria ocorrer simultaneamente em todo o território nacional, admitindo-se mesmo um certo grau de experimentação no faseamento desta nova forma de auto-administração.

A Assembleia Nacional deve rejeitar e combater este argumento, à luz da decisão constituinte e das acolhidas na CRA: por lado, nada na Constituição autoriza que o poder local, na sua expressão mais significativa (as autarquias locais), possa não ser implementado numa parte do território nacional.

Pelo contrário, qualquer daquelas hipóteses traduziria ofensa ao princípio democrático, ao princípio da igualdade na esfera da participação politica dos cidadãos e não menos ao principio da autonomia local.

Por outro lado, é dificilmente sustentável a racionalidade quer da hipótese de adiar, para uma segunda fase, a criação de autarquias locais nas áreas mais desfavorecidas do território nacional (o que redundaria numa dupla penalização dessas comunidades, além da ofensa aqueles princípios), quer a hipótese de se adiar nas áreas mais desenvolvidas (o que redundaria no absurdo da inibição do desenvolvimento, justamente onde o mesmo se mostra mais exequível).

Pelo contrário, a Constituição deixa bem claro o caminho a seguir: o regime das finanças locais deve ser definido tendo em vista não só a justa repartição dos recursos públicos entre o Estado e as autarquias, mas também “a necessária correcção de desigualdades entre autarquias” (artigo 217º, nº3).

O presente projecto de lei concretiza este objectivo ao integrar o princípio do gradualismo no contexto geral da efectivação da democracia participativa e do estabelecimento de um Estado de direito com efectiva separação de poderes, como prescreve a Constituição.

Como estabelece a doutrina, o principio do gradualismo significa que, nos diversos planos em que o fenómeno se projecta, a criação das autarquias locais (por assim dizer, o primeiro e essencial estádio) e o (subsequente) processo de institucionalização do poder local não têm nem devem ser feitos de uma só vez (ou dentro de um único prazo), mas sim faseadamente. Ele representa, portanto, um padrão (instrumental ou formal) para nortear o processo de realização de uma faceta da constituição material (artigo 236º, alínea k) da CRA).

É o que faz o presente diploma ao estabelecer, no artigo 7º, o calendário político para colmatar a actual omissão inconstitucional institucionalizando, de facto e de jure, os órgãos autónomos do poder local em Angola.

O calendário enlista treze actos normativos e organizativos que devem ser executados para a institucionalização efectiva dos órgãos autónomos do poder local e estabelece datas limite vinculativas para a sua efectiva concretização. Tal calendário, abaixo transcrito, constitui o Anexo I do Diploma.

O Anexo II identifica as autarquias municipais ora criadas, suas respectivas áreas e coordenadas geográficas.

O anexo III identifica as autarquias supramunicipais ora criadas, suas respectivas áreas, coordenadas geográficas e municípios integrantes.

Em obediência ao princípio do gradualismo, remete-se para o médio prazo a criação das autarquias inframunicipais.



TUTELA ADMINISTRATIVA

A tutela sobre as autarquias locais, é de mera legalidade (artigo 221º, nº 2). De facto, a autonomia local, seria gravemente lesada se as autarquias locais estivessem sujeitas a uma tutela de mérito (oportunidades) sobre as suas deliberações, necessitando aquelas para actuarem legalmente de autorização ou aprovação dos seus actos pelo Governo. Então, as deliberações não seriam tomadas autonomamente pelas autarquias mas resultariam de um concertação entre estas e a administração estadual ou regional autónoma.

Também, seria gravemente prejudicada a autonomia local se os órgãos das autarquias locais pudessem ser dissolvidos (ou os seus membros destituídos) pelo Governo da república (ou pelos Governos das Regiões autónomas) por razões de mérito. Tal como sucede no direito europeu (Carta Europeia da Autonomia Local, 1985, artigo 8º nº 2, parte final), o controlo de mérito foi admitido pelo legislador constituinte para salvaguardar situações que envolvam o exercício de atribuições delegadas. Este é o sentido do artigo 242º nº 2, da CRA.


REQUISITOS FORMAIS

O presente projecto de lei contem 5 capítulos e apresenta-se estruturado sobre a forma de artigos, que estão divididos em números e alinhas. Os capítulos são:

I. Princípios gerais;

II. Autarquias locais;

III. Eleições autárquicas;

IV. Poder tradicional;

V. Participação dos cidadãos no Poder Local;

VI. Disposições finais e transitórias.

O presente Projecto de Lei, tem impacto sobre vários diplomas legais, que se sobrepõem ou conflituam com os princípios da descentralização político-administrativa, da autonomia do poder local, da separação de poderes e ainda com princípio democrático, consubstanciados na imposição constitucional das autarquias locais, em particular:

• Lei nº 3/11 de 14 de Janeiro (Lei do Sistema Estatístico nacional), que uniformiza a recolha dos dados a todos os níveis.


• Lei nº 1/11 de 14 de Janeiro, (Lei de Bases do Regime Geral do Sistema Nacional de Planeamento), que estabelece o principio de subsidiariedade, orienta e obriga os Municípios a funcionar sempre em sintonia com os sistemas Nacionais de Planeamento.
• Decreto Presidencial nº 287/11 de 21 de Outubro, que estabelece os princípios e regras especiais geradoras da obrigação de taxas Municipais no Município de Luanda.

• Decreto Presidencial 63/11 de 18 de Abril, que estabelece o regime Especifico de Organização e Gestão da Urbanização do Talatona, Município de Belas.

• Decreto Presidencial nº 62/11 de 18 de Abril que estabelece o regime de Organização Administrativa da Cidade do Kilamba, no Município de Belas.

• Lei nº 18/10 de 6 de Agosto (Lei do Património Publico, que estabelece as bases gerais e o Regime Jurídico do Património que integra o domínio público do Estado e das Autarquias Locais.

• Lei nº 17/10 de 29 de Julho, (Lei da Organização e Funcionamento dos Órgãos da Administração do Estado), que revogou a lei 2/07 de 3 de Janeiro.

• Lei nº 14/10 (Lei Quadro do Orçamento Geral do estado que estabelece as formas de classificação de receitas e despesas, o calendário e a programação da execução do Orçamento.

• Decreto Presidencial nº 307/10, de 20 de Dezembro sobre as taxas e receitas a cobrar pelos órgãos do poder local.

• Decreto Presidencial 31/10 que aprova o regulamento do Processo de Preparação, Aprovação, Execução, Acompanhamento e avaliação do Programa de Investimento, definido em pormenores todo o processo e ferramentas para os Projectos poderem ser incluídos no PIB.

• Decreto Presidencial nº 30/10 de 26 de Março, sobre o regime de Financiamento das Acções dos Governos Provinciais e das Administrações Municipais.

• Decreto Presidencial nº 24/10, que estabelece as bases das finanças públicas locais incluindo a responsabilidade dos Municípios na elaboração de propostas de projectos a serem financiados pelo Estado, os direitos dos Municípios a arrecadação de fundos, os procedimentos para a consolidação de Orçamentos entre o Município e Província e o calendário orçamental.

• Decreto executivo 202/08, que regula o decreto nº 1/07.

• Decreto Lei nº 2/07, de 3 de Janeiro, que estabelece o quadro das atribuições, competências e Regime Jurídico de Organização e Funcionamento dos Governos Provinciais, das administrações Municipais e Comunais.

• Decreto nº 1/07, de Janeiro, sobre o Ficheiro Central de Demolições Sociais (FCDS), com os mesmos princípios do Dec 2/07 Especifico para Cabinda.

• Lei nº 9/04 (Lei das Terras), que regulamenta no município e no território nacional o uso da terra sendo para uso habitacional, produtivo e de prestação de serviços.

• Lei nº 28/03, de 07 de Novembro (Lei de Bases da Protecção Civil), que 9orienta as Administrações Municipais e elaborarem os planos municipais de continência e respostas a desastres.

• Lei nº 3/0 (Lei do Orçamento do Territorio0 e do Urbanismo), que regula a utilização das terras urbanas e rurais para a criação de condições propicias ao desenvolvimento económico e explica o que constitui o Plano Director5 Municipal.

O Grupo Parlamentar da UNITA tem consciência que a sua bancada não tem os votos suficientes para fazer aprovar qualquer iniciativa legislativa neste Parlamento, todavia faz um apelo a todos os Deputados desta casa, que são patriotas e que entendem que essa magna Assembleia está numa situação de inconstitucionalidade por o9missão, pois desde no doa 5 de Fevereiro de 2010, data da entrada em vigor da nossa lei fundamental, ninguém nesta casa se predispôs a reparar tal situação de omissão inconstitucional por inércia nossa, enquanto legisladores.

A Constituição impõe que exista uma lei orgânica do sistema de organização e funcionamento do Poder Local, o pre4sente projecto não é perfeito, porem poderá ser melhorado, se todos os Deputados aqui presentes estivessem de facto comprometidos com o estado de direito democrático e não mais negarmos aos angolanos a possibilidade de efectivamente se institucionalizar o Poder Local em Angola.

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